CONSIDERAZIONI FINALI E PROPOSTE

La ricostruzione della vicenda della Loggia Propaganda 2 che abbiamo condotto nel corso della

presente relazione e lo studio di come tale organismo ha interferito nella vita nazionale,

testimoniano della molteplicità dei campi di intervento nei quali sono rinvenibili tracce della

presenza dì questa organizzazione con un rilievo spesso determinante, sempre comunque incisivo

e qualificato.

La Commissione parlamentare al termine dei propri lavori ha pertanto dedicato un dibattito

apposito all'esame delle eventuali proposte da sottoporre al Parlamento, al fine di indicare mezzi e

rimedi tali da evitare il ripetersi del fenomeno analizzato o di situazioni consimili. Tale dibattito,

in considerazione della cruciale importanza dei temi in argomento, non ha potuto non registrare

diverse prospettive e punti di dissenso, testimonianza ulteriore del non marginale rilievo di questo

fenomeno la cui analisi conduce direttamente all'esame di questioni fondamentali inerenti al

funzionamento ed allo sviluppo del sistema democratico.

Comprendere e valutare la vicenda della Loggia P2 nel suo reale significato e nelle sue ultime

implicazioni vuol dire infatti pervenire all'analisi di alcuni nodi centrali, politicamente decisivi in

un regime di democrazia che voglia coniugare l'efficienza dell'apparato di governo con la più

ampia estensione del consenso dei cittadini che in tale regime esprimono la loro volontà politica.

Se logico appare, dunque, constatare che a tale discorso ogni parte politica è approdata, portando

il patrimonio delle scelte ideologiche e politiche che le è proprio ed elaborando quindi diverse

conseguenti prospettazioni risolutive, è dato peraltro al relatore registrare come unanime sia stata

l'individuazione dei temi di intervento e l'analisi del loro rilievo nel contesto generale dell'analisi

del fenomeno.

Il primo argomento che viene in esame è quello relativo ai problemi connessi all'applicazione della

norma costituzionale concernente l'istituto stesso dell'inchiesta parlamentare.

La Commissione nel corso dei suoi lavori ha dovuto registrare come la norma che estende a tali

organismi i poteri dell'autorità giudiziaria, con i limiti inerenti, può dar luogo, quando dalla

astratta previsione si scenda nel concreto delle attuazioni, ad alcuni problemi di non

secondario momento.

La Commissione infatti, che dei poteri attribuiti ha fatto uso incisivo in più di una occasione, ha

dovuto affrontare e risolvere situazioni di delicato rilievo giuridico, con particolare riferimento

alla tutela dei diritti dei singoli a fronte di provvedimenti autoritativi emanati dalla Commissione

in tema di perquisizioni e sequestri, ordinati al fine di soddisfare esigenze istruttorie di particolare

significato. Non vi è dubbio infatti che l'attuale normativa non consenta l'interposizione di

gravame contro tali provvedimenti quando provenienti da autorità diversa da quella giudiziaria,

secondo quanto ha espressamente confermato la Suprema Corte di cassazione, ma non v'è

parimenti dubbio che in tale quadro si viene a concretare per il cittadino una anomala situazione,

tale che lo vede sprovvisto, nel caso indicato di ogni mezzo di ricorso di fronte a provvedimenti

che incidano sulla sfera dei diritti soggettivi. La Commissione, facendosi carico di questa

anomalia, ha provveduto a convocarsi appositamente in ulteriore istanza per deliberare in ordine

a ricorsi presentati da cittadini, ma non è chi non veda come il problema sia di ordine più generale

e meglio andrebbe prospettato con la elaborazione da parte del Parlamento di una legge-quadro

che disciplini l'adeguamento delle norme del codice di procedura penale ai casi nei quali l'organo

procedente sia costituito da una Commissione parlamentare di inchiesta. Tale normativa

consentirebbe, ferme restando le prerogative del Parlamento e dei suoi membri in sede di

inchiesta, di realizzare l'applicazione del dettato costituzionale senza peraltro dar luogo a

situazioni di incerta tutela dei diritti dei singoli, risolvendo anche, come ha sottolineato il

Commissario Ricci, ulteriori problemi quali quelli inerenti all'acquisizione di deposizioni di fronte

alla Commissione d'inchiesta e l'assunzione da parte di essa di rogatorie.

Ulteriore argomento di esame da parte della Commissione è stato quello della funzionalità

dell'istituto dell'inchiesta, tema per il quale si è registrata una convergenza di opinioni sul danno

all'efficienza dei lavori che deriva dalla pletoricità della sua composizione.

A tal fine si ritiene, come ha proposto il Commissario Battaglia, che un più ristretto gruppo di

commissari, selezionato garantendo sempre il criterio della proporzionalità fissato dalla

Costituzione, meglio risponderebbe alle esigenze di riservatezza, di incisività e di sollecitudine dei

lavori che, quanto più assicurate, tanto più contribuiscono alla credibilità politica di questo

istituto.

Il dibattito in Commissione ha logicamente assunto come premessa allo svolgimento dell'analisi

propositiva le conclusioni alle quali si è giunti lungo il corso del lavoro nelle varie parti e sui

diversi argomenti attraverso i quali si è sviluppato lo studio del fenomeno della Loggia P2. La

ramificata attività di infiltrazione di questo organismo nei più svariati settori della vita nazionale

ha di necessità condotto l'esame a considerare aspetti anche di dettaglio della legislazione in atto

in diversi e disparati campi, per i quali è stata prospettata l'esigenza di soluzioni normative

diversamente articolate.

Quello che in sede conclusiva il relatore ritiene di poter sottolineare è che questa discussione è

riconducibile ad alcuni temi fondamentali che si riportano alla sostanza delle conclusioni alle quali

si è pervenuti e che la Commissione unanime ha individuato come di rilievo preminente.

Primo fra tutti può essere individuato l'argomento della funzionalità degli apparati e del controllo

del loro operato in sede politica. Si è potuto rilevare infatti, attraverso lo studio condotto, il ruolo

centrale che gli apparati tecnici di supporto e di collaborazione hanno rispetto all'attività di

governo e si è individuato nell'apprezzamento del loro ruolo mediatamente politico uno degli

elementi di maggior interesse nel progetto politico della Loggia P2, che nella sua concreta

attuazione è pervenuto a realizzare quello che il Commissario Rizzo ha stigmatizzato come un uso

privato della funzione pubblica da parte di alcuni apparati dello Stato.

Il problema si è così posto al centro del dibattito conclusivo ed ha evidenziato in primo luogo un

sostanziale accordo sul rilievo che in tale materia assumono le procedure inerenti alle nomine

dell'alta dirigenza. Si tratta di problema non da oggi oggetto di esame e di dibattito tra le forze

politiche, al quale la Commissione può portare il contributo di alcune conoscenze che le sono

proprie, relative all'esperienza del tutto peculiare che ha costituito oggetto della propria indagine.

Riportandoci a quanto osservato nel precedente capitolo, il dibattito in Commissione ha

evidenziato il convincimento, comune a molti Commissari, che l'esatta impostazione di questa

tematica chieda di esaminare il problema delle nomine alla luce di criteri che realizzino il massimo

della trasparenza delle procedure attraverso le quali si concreta la discrezionalità del potere

politico in questa materia. Il dibattito ha peraltro sottolineato come sia avvertita l'esigenza di un

sistema di controllo politico che non si limiti alla fase preventiva, ma si estenda all'operato dei

massimi dirigenti anche successivamente alla cessazione delle loro funzioni, al fine di pervenire,

come ha indicato il Commissario Ruffilli, ad una responsabilizzazione più compiuta della gestione

degli incarichi loro affidati.

In questa prospettiva il dibattito si è centrato sui problemi inerenti all'attività di uno degli

apparati il cui operato riveste connotati di maggiore delicatezza, ovvero i Servizi segreti. E’

questo un tema nel quale le opposte esigenze dell'autonomia dell'apparato e del controllo politico,

della trasparenza e della neecessaria riservatezza richiedono un discorso prudente, che rifugga da

astratte prese di posizione. Il Commissario Fallucchi ha sottolineato la peculiarità di questo

apparato al quale devono essere riconosciute, per sua natura, condizioni di operatività affatto

speciali alle quali mal si appongono vincoli di troppo puntuale articolazione. Non è chi non veda

peraltro come quello dei Servizi segreti sia campo di attività di somma importanza, poiché viene

in esso coinvolto il tema preminente della sicurezza nazionale e gli aspetti di politica interna ed

estera che a questo momento fondamentale della vita del Paese si collegano.

La Commissione ha esaminato il problema alla luce delle gravi emergenze risultanti

dall'istruttoria e delle conclusioni alle quali si è pervenuti, prospettando due possibili direttrici di

intervento. Vi è chi ha ipotizzato più puntuali procedure di controllo e di pubblicità, in ordine alle

quali peraltro non si è mancato di sollevare l'obiezione già ricordata sulla. natura particolare dei

servizi che a questi apparati vengono affidati. Una indicazione in senso diverso è venuta dal

Commissario Ruffilli, il quale ha prospettato una possibile linea alternativa a quella meramente

procedurale, in una diversa considerazione dell'istituto dei reati ministeriali. Questa osservazione

ci conduce a rilevare in via generale come il vero problema di fondo in materia di controllo e di

funzionalità degli apparati vada individuato in ultima analisi nella non eludibile esigenza di una

compiuta responsabilizzazione del potere politico, che di essi ha la guida e quindi l'ultima

responsabilità in sede di gestione e di affidabilità.

L'esperienza storica della Loggia P2 ci rivela, secondo quanto già osservato, che comportamenti

etorodossi delle strutture di supporto possono e debbono trovare freno adeguato nel controllo che

di esse effettua il potere politico inteso nella sua globalità, sia come potere attivo di governo, sia

come controllo democratico che l'opposizione esercita nei confronti dell'uso che di quel potere

viene fatto.

Partendo da una ferma assunzione delle responsabilità politiche nella gestione di queste situazioni

si potrà allora pervenire allo studio di perfezionamenti tecnici, che comunque da soli non

costituiscono rimedio risolutivo. L'ordine di considerazioni esposto ha condotto la Commissione

ad una concorde conclusione sulla riaffermata centralità del ruolo del Parlamento come definitiva

sede responsabile dei controlli preventivi e successivi, variamente modellati, ai quali riportarsi in

ultima istanza per garantire la funzionalità e l'affidabilità del sistema nelle sue varie articolazioni,

politiche non meno che amministrative. --Ma perché questo discorso non rimanga nell'indistinto

va rilevato che l'esperienza della Loggia P2 deve condurre ad una rimeditazione di questa

tematica secondo una linea che porti ad individuare precise situazioni di controllo e di assunzione

di responsabilità politica, piuttosto che ad una generica dilatazione di competenze.

Una indistinta estensione, infatti, concretando sostanzialmente una duplicazione delle procedure,

finirebbe per non influire sulla loro incisività in relazione a situazioni determinate, perché il

problema, come individuato dal Commissario Ruffilli, è non solo e non tanto quello del controllo,

ma quello dell'individuazione di responsabilità per le quali si risponda in modo non formale.

Questo ordine di considerazioni conduce al secondo dei temi di maggior rilievo politico

individuati dalla Commissione, poiché il tema del controllo in genere e di quello parlamentare in

specie è strettamente legato al problema della pubblicità dell'ordinamento, secondo

l'identificazione tra i due concetti proposta dal Commissario Ricci, per il quale la democraticità di

un sistema politico è in relazione alla quantità di informazioni rilevanti che circolano all'intemo

del sistema stesso.

A questi fini lo studio della vicenda storica della Loggia P2, della sua genesi come del suo

sviluppo, ci mostra in termini di esperienza concreta, prima ancora che come questione di

principio, tutte le conseguenze alle quali conducono limitazioni non strettamente motivate del

criterio di trasparenza generale dell'ordinamento.

Estendendo ad un più generale contesto una osservazione del Commissario Andò, è dato

affermare che la persistenza di inutili zone di opacità del sistema costituisce il presupposto

fondamentale ed imprescindibile per dare vita ad attività che si pongono nell'illegalità o al

margine della legalità, in quell'area di comportamenti che l'uso sapiente e smaliziato delle leggi

consente di individuare a chi sappia e possa far leva sul tecnicismo e sulla estesa articolazione

dell'intero complesso normativo. Non vi ha dubbio in proposito che il primo e fondamentale

correttivo di fronte a tali situazioni vada cercato nella generale adozione di forme di pubblicità che

rendano possibile il controllo che i vari soggetti dell'ordinamento, pubblici o privati che siano,

reciprocamente esercitano sulla loro attività nel quadro dell'ordinamento democratico.

A questo fine uno degli insegnamenti di maggior momento che da questa vicenda si può trarre, è

l'aver dimostrato al di là di' ogni possibile contestazione che la trasparenza dell'ordinamento

costituisce la garanzia prima contro il manifestarsi di forme di potere alternativo le quali, traendo

origine ed alimento da una non compiuta estrinsecazione di questo principio, si pongono esse

stesse come strutture che aspirano al controllo della società o di suoi settori. Tale in sostanza è

stata la Loggia P2, e tali sono, in più limitato ambito, le forme associative di stampo mafioso

richiamate, studiando la struttura associativa di questa organizzazione, da altri autorevoli organi

giurisdizionali. Quando si pervenga alla comprensione piena del rapporto intrinseco e funzionale

tra segretezza e forme di potere alternativo, del quale la presente relazione ha cercato di fornire

illustrazione ampia e definitiva, non apparirà eccessivo il rilievo proposto dai Commissari Ricci e

Bellocchio, secondo i quali il tasso di democraticità dell'ordinamento è direttamente proporzionale

alla sua trasparenza.

L'applicazione del principio di trasparenza è stata dalla Commissione esaminata con riferimento

dettagliato al più svariati settori dell'ordinamento, in ordine ai quali non si è mancato di registrare,

atteso il tecnicismo della materia, diversità di avvisi e di soluzioni, con l'identificazione comune

peraltro di alcuni settori nei quali questa tematica si ritiene degna di particolare attenzione. Tali,

ad avviso dei commissari, sono i comparti normativi della legislazione economica, con particolare

riferimento a quella bancaria e valutaria, e delle procedure amministrative, in specie quelle

concernenti le nomine dei massimi dirigenti.

Un particolare esame è stato dalla Commissione rivolto all'applicazione del principio di

trasparenza alla materia associativa, tema questo che non ha potuto registrare un accordo

unanime, attesa del resto l'importanza anche ideologica dell'argomento. Sulla scorta del dibattito

effettuato il relatore ritiene in proposito di sottolineare in primo luogo che il problema delle

associazioni deve correttamente essere inquadrato, non tanto nella prospettiva di determinare

quale estensione, maggiore o minore, dare al diritto dei singoli di associarsi, quanto piuttosto in

quella di contemperare tale imprescindibile diritto individuale con il diritto della collettività, non

meno degno di considerazione, di essere tutelata dal distorto uso che di esso possa essere operato

da soggetti dell'ordinamento, del che è esperienza ampiamente documentata la vicenda della

Loggia P2. In questo senso i Commissari Andò e Ruffilli hanno interpretato l'esigenza di

democraticità, prevista dall'articolo 49 della Costituzione con riferimento ai partiti politici, come

criterio-guida indicato dal Costituente nella materia, anche in considerazione del rilievo

fondamentale che nella vita pubblica queste organizzazioni rivestono.

Al fine di un corretto inquadramento del problema, che prescinda da polemiche strumentali, il

relatore vuole infine osservare che questo fondamentale diritto dell'individuo viene a trovare

applicazione in una società, quale quella contemporanea, informata a larghi criteri di tolleranza e

di comprensione verso motivazioni morali ed ideologiche di qualsiasi orientamento. Partendo da

tale constatazione, segno tangibile dei valore non formale della democrazia italiana, è auspicabile

che il diritto di associazione venga a porsi come fondamentale momento per l'esplicazione ed il

potenziamento delle attività umane nella società, secondo il ruolo che la Costituzione mostra di

attribuirgli.

L'ampiezza del dibattito svolto dalla Commissione è in relazione alla gravità del fenomeno

oggetto dell'inchiesta, che si è posto come motivo di inquinamento della vita nazionale, mirando

ad alterare in modo spesso determinante il corretto funzionamento delle istituzioni, secondo un

progetto che, per usare l'espressione del commissario Formica, mirava allo snervamento della

democrazia. Il suo sviluppo ha accompagnato momenti di centrale rilievo nella nostra storia

recente, contrassegnandone le tormentate vicende con una presenza della cui estensione ed

incisività questa relazione perviene a dare testimonianza sicura, ma non conoscenza completa ed

esauriente. Il punto di approdo di questa vicenda è segnato dalla legge con la quale il Parlamento

ha deciso, con tempestivo provvedimento, lo scioglimento dell'organizzazione e dalla successiva

legge con la quale è stata creata questa Commissione d'inchiesta. La successione di questi

provvedimenti ha chiarito oltre ogni verosimile dubbio, che compito di questa Commissione non

era quello di emettere un giudizio, perché tale giudizio era già stato formulato dal Parlamento che

nella sua sovrana responsabilità aveva decretato che per consimile organizzazione non vi era

posto legittimo nel nostro ordinamento. A questo giudizio la Commissione si è riportata,

intendendo come suo compito principale fosse quello di studiare e di analizzare il, fenomeno non

al fine di suffragare a posteriori un giudizio già emesso, procedura questa, allora, invero

aberrante, ma quello di portare la propria vigile attenzione sul passato affinché dalla sua

conoscenza si traessero le ragioni onde fenomeni analoghi non abbiano a ripetersi nel futuro. In

questo senso i lavori della Commissione e la sua stessa relazione conclusiva vanno letti come la

ricerca di un ragionato patrimonio conoscitivo ed interpretativo che, muovendo da una esperienza

concreta, consenta di meglio comprendere i problemi della nostra democrazia al fine di

consentirne il libero sviluppo. Problemi, sia detto a fugare ogni inutile e a volte interessato

pessimismo, di crescita e di maturazione, come ha affermato il Commissario Ruffilli, che sono

testimonianza essi stessi della vitalità del sistema democratico e della qua intatta capacità di

determinare il proprio futuro.

Queste considerazioni ci inducono a rilevare, secondo lo spunto emerso in Commissione, come il

dibattito politico nel Paese si sia da ultimo incentrato, con significativa contemporaneità

all'esplodere di questa vicenda, su due temi che le forze politiche hanno individuato come di

preminente rilievo in questo momento storico: la questione morale ed il problema della riforma

delle istituzioni.

Temi questi di eminente rilievo politico, il primo non meno che il secondo, perché essi vertono sul

ruolo che l'ortodossia dei comportamenti individuali e la compiuta capacità delle istituzioni a dare

risposta ai problemi della realtà sociale rivestono ai finì di un ordinato procedere della vita

democratica. In questo ordine di argomentazioni e di proposte il lavoro della Commissione e le

sue conclusioni possono utilmente trovare il modo di inserirsi. L'esperienza delle deviazioni nel

corretto uso degli istituti, spesso secondo forme inusitate, e nei comportamenti di soggetti investiti

di alte responsabilità - basti qui ricordare il triste quadro che emerge dal fascicolo M.FO.BIALI -

mostra sul terreno concreto della realtà storica la stretta interrelazione esistente tra una compiuta

deontologia dei comportamenti individuali e il funzionamento ordinato degli istituti. Chi voglia

dunque affrontare questi temi evitando di cadere in considerazioni di retorico moralismo o di

astratta ingegneria costituzionale, potrà trovare nel lavoro della Commissione ampi spunti di

meditazione e l'invito a ricordare che le istituzioni si identificano, prima ancora che nei princìpi

scritti e nelle perfettibili costruzioni normative, negli uomini che in esse vivono ed operano e che

ad esse danno concreto valore ed efficacia. Soccorre a questo proposito e nel quadro delle

considerazioni sviluppate l'argomento della compiuta responsabilizzazione dei comportamenti

individuali emerso dal dibattito in Commissione, riportato ai massimi vertici della dirigenza degli

apparati e del potere politico che ad essi è preposto, come elemento imprescindibile di garanzia

politica al fine di un corretto funzionamento del sistema.

Le conclusioni alle quali la Commissione parlamentare di inchiesta è pervenuta al termine dei

propri lavori muovendo dalla legge di scioglimento della Loggia massonica Propaganda 2,

mostrano, in relazione ai quesiti posti dal Parlamento nell'articolo I della legge istitutiva della

Commissione, che tale organizzazione, per le connivenze stabilite in ogni direzione e. ad ogni

livello e per le attività poste in essere, ha costituito motivo di pericolo per la compiuta

realizzazione del sistema democratico. La presente relazione è in grado di fornire una

documentata ricostruzione del fenomeno ed una attendibile spiegazione delle sue origini, della

sua struttura e delle sue finalità,, tale da consentire al Parlamento una ragionata meditazione in

ordine ai problemi dell'ordinamento democratico e delle misure da adottare a difesa della sua

conservazione e del suo progresso. Accanto a queste conclusioni la Commissione non ha mancato

di sottolineare gli interrogativi di non lieve momento che rimangono tuttora aperti: nodi insoluti il

cui scioglimento potrà semmai arricchire i risultati ai quali si è pervenuti, nelle loro linee

fondamentali, ma difficilmente pervenire a ribaltarne in modo determinante il profilo politico

essenziale.

Per tali motivi la Commissione, assolvendo il mandato affidatole, consegna la sua relazione

conclusiva, nel sereno convincimento che questo documento, così come il libero esame e l'aperta

discussione che su di esso il Parlamento e i cittadini intenderanno svolgere, non potranno che

porsi al servizio dell'interesse primario della democrazia e della Nazione.

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