La
ricostruzione della vicenda della Loggia Propaganda 2 che abbiamo condotto nel
corso della
presente
relazione e lo studio di come tale organismo ha interferito nella vita
nazionale,
testimoniano
della molteplicità dei campi di intervento nei quali sono rinvenibili tracce
della
presenza
dì questa organizzazione con un rilievo spesso determinante, sempre comunque
incisivo
e
qualificato.
La
Commissione parlamentare al termine dei propri lavori ha pertanto dedicato un
dibattito
apposito
all'esame delle eventuali proposte da sottoporre al Parlamento, al fine di
indicare mezzi e
rimedi
tali da evitare il ripetersi del fenomeno analizzato o di situazioni consimili.
Tale dibattito,
in
considerazione della cruciale importanza dei temi in argomento, non ha potuto
non registrare
diverse
prospettive e punti di dissenso, testimonianza ulteriore del non marginale
rilievo di questo
fenomeno
la cui analisi conduce direttamente all'esame di questioni fondamentali
inerenti al
funzionamento
ed allo sviluppo del sistema democratico.
Comprendere
e valutare la vicenda della Loggia P2 nel suo reale significato e nelle sue
ultime
implicazioni
vuol dire infatti pervenire all'analisi di alcuni nodi centrali, politicamente
decisivi in
un regime
di democrazia che voglia coniugare l'efficienza dell'apparato di governo con la
più
ampia
estensione del consenso dei cittadini che in tale regime esprimono la loro
volontà politica.
Se logico
appare, dunque, constatare che a tale discorso ogni parte politica è approdata,
portando
il
patrimonio delle scelte ideologiche e politiche che le è proprio ed elaborando
quindi diverse
conseguenti
prospettazioni risolutive, è dato peraltro al relatore registrare come unanime
sia stata
l'individuazione
dei temi di intervento e l'analisi del loro rilievo nel contesto generale
dell'analisi
del
fenomeno.
Il primo
argomento che viene in esame è quello relativo ai problemi connessi
all'applicazione della
norma
costituzionale concernente l'istituto stesso dell'inchiesta parlamentare.
La
Commissione nel corso dei suoi lavori ha dovuto registrare come la norma che
estende a tali
organismi
i poteri dell'autorità giudiziaria, con i limiti inerenti, può dar luogo,
quando dalla
astratta
previsione si scenda nel concreto delle attuazioni, ad alcuni problemi di non
secondario
momento.
La
Commissione infatti, che dei poteri attribuiti ha fatto uso incisivo in più di
una occasione, ha
dovuto
affrontare e risolvere situazioni di delicato rilievo giuridico, con
particolare riferimento
alla tutela
dei diritti dei singoli a fronte di provvedimenti autoritativi emanati dalla
Commissione
in tema di
perquisizioni e sequestri, ordinati al fine di soddisfare esigenze istruttorie
di particolare
significato.
Non vi è dubbio infatti che l'attuale normativa non consenta l'interposizione
di
gravame
contro tali provvedimenti quando provenienti da autorità diversa da quella
giudiziaria,
secondo
quanto ha espressamente confermato la Suprema Corte di cassazione, ma non v'è
parimenti
dubbio che in tale quadro si viene a concretare per il cittadino una anomala
situazione,
tale che
lo vede sprovvisto, nel caso indicato di ogni mezzo di ricorso di fronte a
provvedimenti
che
incidano sulla sfera dei diritti soggettivi. La Commissione, facendosi carico
di questa
anomalia,
ha provveduto a convocarsi appositamente in ulteriore istanza per deliberare in
ordine
a ricorsi
presentati da cittadini, ma non è chi non veda come il problema sia di ordine
più generale
e meglio
andrebbe prospettato con la elaborazione da parte del Parlamento di una
legge-quadro
che
disciplini l'adeguamento delle norme del codice di procedura penale ai casi nei
quali l'organo
procedente
sia costituito da una Commissione parlamentare di inchiesta. Tale normativa
consentirebbe,
ferme restando le prerogative del Parlamento e dei suoi membri in sede di
inchiesta,
di realizzare l'applicazione del dettato costituzionale senza peraltro dar
luogo a
situazioni
di incerta tutela dei diritti dei singoli, risolvendo anche, come ha
sottolineato il
Commissario
Ricci, ulteriori problemi quali quelli inerenti all'acquisizione di deposizioni
di fronte
alla
Commissione d'inchiesta e l'assunzione da parte di essa di rogatorie.
Ulteriore
argomento di esame da parte della Commissione è stato quello della funzionalità
dell'istituto
dell'inchiesta, tema per il quale si è registrata una convergenza di opinioni
sul danno
all'efficienza
dei lavori che deriva dalla pletoricità della sua composizione.
A tal fine
si ritiene, come ha proposto il Commissario Battaglia, che un più ristretto
gruppo di
commissari,
selezionato garantendo sempre il criterio della proporzionalità fissato dalla
Costituzione,
meglio risponderebbe alle esigenze di riservatezza, di incisività e di
sollecitudine dei
lavori
che, quanto più assicurate, tanto più contribuiscono alla credibilità politica
di questo
istituto.
Il
dibattito in Commissione ha logicamente assunto come premessa allo svolgimento
dell'analisi
propositiva
le conclusioni alle quali si è giunti lungo il corso del lavoro nelle varie
parti e sui
diversi
argomenti attraverso i quali si è sviluppato lo studio del fenomeno della
Loggia P2. La
ramificata
attività di infiltrazione di questo organismo nei più svariati settori della
vita nazionale
ha di
necessità condotto l'esame a considerare aspetti anche di dettaglio della
legislazione in atto
in diversi
e disparati campi, per i quali è stata prospettata l'esigenza di soluzioni
normative
diversamente
articolate.
Quello che
in sede conclusiva il relatore ritiene di poter sottolineare è che questa
discussione è
riconducibile
ad alcuni temi fondamentali che si riportano alla sostanza delle conclusioni
alle quali
si è
pervenuti e che la Commissione unanime ha individuato come di rilievo
preminente.
Primo fra
tutti può essere individuato l'argomento della funzionalità degli apparati e
del controllo
del loro
operato in sede politica. Si è potuto rilevare infatti, attraverso lo studio
condotto, il ruolo
centrale
che gli apparati tecnici di supporto e di collaborazione hanno rispetto
all'attività di
governo e
si è individuato nell'apprezzamento del loro ruolo mediatamente politico uno
degli
elementi
di maggior interesse nel progetto politico della Loggia P2, che nella sua
concreta
attuazione
è pervenuto a realizzare quello che il Commissario Rizzo ha stigmatizzato come
un uso
privato
della funzione pubblica da parte di alcuni apparati dello Stato.
Il
problema si è così posto al centro del dibattito conclusivo ed ha evidenziato
in primo luogo un
sostanziale
accordo sul rilievo che in tale materia assumono le procedure
inerenti alle nomine
dell'alta dirigenza. Si tratta di problema non da oggi oggetto
di esame e di dibattito tra le forze
politiche,
al quale la Commissione può portare il contributo di alcune conoscenze che le
sono
proprie,
relative all'esperienza del tutto peculiare che ha costituito oggetto della
propria indagine.
Riportandoci
a quanto osservato nel precedente capitolo, il dibattito in Commissione ha
evidenziato
il convincimento, comune a molti Commissari, che l'esatta impostazione di
questa
tematica
chieda di esaminare il problema delle nomine alla luce di criteri che
realizzino il massimo
della
trasparenza delle procedure attraverso le quali si concreta la discrezionalità
del potere
politico
in questa materia. Il dibattito ha peraltro sottolineato come sia avvertita
l'esigenza di un
sistema di
controllo politico che non si limiti alla fase preventiva, ma si estenda
all'operato dei
massimi
dirigenti anche successivamente alla cessazione delle loro funzioni, al fine di
pervenire,
come ha
indicato il Commissario Ruffilli, ad una responsabilizzazione più compiuta
della gestione
degli
incarichi loro affidati.
In questa prospettiva il dibattito si è
centrato sui problemi inerenti all'attività di uno degli
apparati il cui operato riveste connotati di
maggiore delicatezza, ovvero i Servizi segreti. E’
questo un
tema nel quale le opposte esigenze dell'autonomia dell'apparato e del controllo
politico,
della
trasparenza e della neecessaria riservatezza richiedono un discorso prudente,
che rifugga da
astratte
prese di posizione. Il Commissario Fallucchi ha sottolineato la peculiarità di
questo
apparato
al quale devono essere riconosciute, per sua natura, condizioni di operatività
affatto
speciali
alle quali mal si appongono vincoli di troppo puntuale articolazione. Non è chi
non veda
peraltro
come quello dei Servizi segreti sia campo di attività di somma importanza,
poiché viene
in esso
coinvolto il tema preminente della sicurezza nazionale e gli aspetti di
politica interna ed
estera che
a questo momento fondamentale della vita del Paese si collegano.
La
Commissione ha esaminato il problema alla luce delle gravi emergenze risultanti
dall'istruttoria
e delle conclusioni alle quali si è pervenuti, prospettando due possibili
direttrici di
intervento.
Vi è chi ha ipotizzato più puntuali procedure di controllo e di pubblicità, in
ordine alle
quali
peraltro non si è mancato di sollevare l'obiezione già ricordata sulla. natura
particolare dei
servizi
che a questi apparati vengono affidati. Una indicazione in senso diverso è venuta
dal
Commissario
Ruffilli, il quale ha prospettato una possibile linea alternativa a quella
meramente
procedurale,
in una diversa considerazione dell'istituto dei reati ministeriali. Questa
osservazione
ci conduce
a rilevare in via generale come il vero problema di fondo in materia di
controllo e di
funzionalità
degli apparati vada individuato in ultima analisi nella non eludibile esigenza
di una
compiuta
responsabilizzazione del potere politico, che di essi ha la guida e quindi
l'ultima
responsabilità
in sede di gestione e di affidabilità.
L'esperienza
storica della Loggia P2 ci rivela, secondo quanto già osservato, che
comportamenti
etorodossi
delle strutture di supporto possono e debbono trovare freno adeguato nel
controllo che
di esse
effettua il potere politico inteso nella sua globalità, sia come potere attivo
di governo, sia
come
controllo democratico che l'opposizione esercita nei confronti dell'uso che di
quel potere
viene
fatto.
Partendo
da una ferma assunzione delle responsabilità politiche nella gestione di queste
situazioni
si potrà
allora pervenire allo studio di perfezionamenti tecnici, che comunque da soli
non
costituiscono
rimedio risolutivo. L'ordine di considerazioni esposto ha condotto la
Commissione
ad una
concorde conclusione sulla riaffermata centralità del ruolo del Parlamento come
definitiva
sede
responsabile dei controlli preventivi e successivi, variamente modellati, ai
quali riportarsi in
ultima
istanza per garantire la funzionalità e l'affidabilità del sistema nelle sue
varie articolazioni,
politiche
non meno che amministrative. --Ma perché questo discorso non rimanga
nell'indistinto
va
rilevato che l'esperienza della Loggia P2 deve condurre ad una rimeditazione di
questa
tematica
secondo una linea che porti ad individuare precise situazioni di controllo e di
assunzione
di
responsabilità politica, piuttosto che ad una generica dilatazione di
competenze.
Una
indistinta estensione, infatti, concretando sostanzialmente una duplicazione
delle procedure,
finirebbe
per non influire sulla loro incisività in relazione a situazioni determinate,
perché il
problema,
come individuato dal Commissario Ruffilli, è non solo e non tanto quello del
controllo,
ma quello
dell'individuazione di responsabilità per le quali si risponda in modo non
formale.
Questo
ordine di considerazioni conduce al secondo dei temi di maggior rilievo
politico
individuati
dalla Commissione, poiché il tema del controllo in genere e di quello
parlamentare in
specie è
strettamente legato al problema della pubblicità dell'ordinamento, secondo
l'identificazione
tra i due concetti proposta dal Commissario Ricci, per il quale la
democraticità di
un sistema
politico è in relazione alla quantità di informazioni rilevanti che circolano
all'intemo
del
sistema stesso.
A questi
fini lo studio della vicenda storica della Loggia P2, della sua genesi come del
suo
sviluppo,
ci mostra in termini di esperienza concreta, prima ancora che come questione di
principio,
tutte le conseguenze alle quali conducono limitazioni non strettamente motivate
del
criterio
di trasparenza generale dell'ordinamento.
Estendendo
ad un più generale contesto una osservazione del Commissario Andò, è dato
affermare
che la persistenza di inutili zone di opacità del sistema costituisce il
presupposto
fondamentale
ed imprescindibile per dare vita ad attività che si pongono nell'illegalità o
al
margine
della legalità, in quell'area di comportamenti che l'uso sapiente e smaliziato
delle leggi
consente
di individuare a chi sappia e possa far leva sul tecnicismo e sulla estesa articolazione
dell'intero
complesso normativo. Non vi ha dubbio in proposito che il primo e fondamentale
correttivo
di fronte a tali situazioni vada cercato nella generale adozione di forme di
pubblicità che
rendano
possibile il controllo che i vari soggetti dell'ordinamento, pubblici o privati
che siano,
reciprocamente
esercitano sulla loro attività nel quadro dell'ordinamento democratico.
A questo
fine uno degli insegnamenti di maggior momento che da questa vicenda si può
trarre, è
l'aver
dimostrato al di là di' ogni possibile contestazione che la trasparenza
dell'ordinamento
costituisce
la garanzia prima contro il manifestarsi di forme di potere alternativo le
quali, traendo
origine ed
alimento da una non compiuta estrinsecazione di questo principio, si pongono
esse
stesse
come strutture che aspirano al controllo della società o di suoi settori. Tale
in sostanza è
stata la
Loggia P2, e tali sono, in più limitato ambito, le forme associative di stampo
mafioso
richiamate,
studiando la struttura associativa di questa organizzazione, da altri
autorevoli organi
giurisdizionali.
Quando si pervenga alla comprensione piena del rapporto intrinseco e funzionale
tra
segretezza e forme di potere alternativo, del quale la presente relazione ha
cercato di fornire
illustrazione
ampia e definitiva, non apparirà eccessivo il rilievo proposto dai Commissari
Ricci e
Bellocchio,
secondo i quali il tasso di democraticità dell'ordinamento è direttamente
proporzionale
alla sua
trasparenza.
L'applicazione
del principio di trasparenza è stata dalla Commissione esaminata con
riferimento
dettagliato
al più svariati settori dell'ordinamento, in ordine ai quali non si è mancato
di registrare,
atteso il
tecnicismo della materia, diversità di avvisi e di soluzioni, con
l'identificazione comune
peraltro
di alcuni settori nei quali questa tematica si ritiene degna di particolare
attenzione. Tali,
ad avviso
dei commissari, sono i comparti normativi della legislazione economica, con
particolare
riferimento
a quella bancaria e valutaria, e delle procedure amministrative, in specie
quelle
concernenti
le nomine dei massimi dirigenti.
Un
particolare esame è stato dalla Commissione rivolto all'applicazione del
principio di
trasparenza
alla materia associativa, tema questo che non ha potuto registrare un accordo
unanime,
attesa del resto l'importanza anche ideologica dell'argomento. Sulla scorta del
dibattito
effettuato
il relatore ritiene in proposito di sottolineare in primo luogo che il problema
delle
associazioni
deve correttamente essere inquadrato, non tanto nella prospettiva di
determinare
quale
estensione, maggiore o minore, dare al diritto dei singoli di associarsi,
quanto piuttosto in
quella di
contemperare tale imprescindibile diritto individuale con il diritto della
collettività, non
meno degno
di considerazione, di essere tutelata dal distorto uso che di esso possa essere
operato
da
soggetti dell'ordinamento, del che è esperienza ampiamente documentata la
vicenda della
Loggia P2.
In questo senso i Commissari Andò e Ruffilli hanno interpretato l'esigenza di
democraticità,
prevista dall'articolo 49 della Costituzione con riferimento ai partiti
politici, come
criterio-guida
indicato dal Costituente nella materia, anche in considerazione del rilievo
fondamentale
che nella vita pubblica queste organizzazioni rivestono.
Al fine di
un corretto inquadramento del problema, che prescinda da polemiche strumentali,
il
relatore
vuole infine osservare che questo fondamentale diritto dell'individuo viene a
trovare
applicazione
in una società, quale quella contemporanea, informata a larghi criteri di
tolleranza e
di
comprensione verso motivazioni morali ed ideologiche di qualsiasi orientamento.
Partendo da
tale
constatazione, segno tangibile dei valore non formale della democrazia
italiana, è auspicabile
che il
diritto di associazione venga a porsi come fondamentale momento per
l'esplicazione ed il
potenziamento
delle attività umane nella società, secondo il ruolo che la Costituzione mostra
di
attribuirgli.
L'ampiezza
del dibattito svolto dalla Commissione è in relazione alla gravità del fenomeno
oggetto
dell'inchiesta, che si è posto come motivo di inquinamento della vita
nazionale, mirando
ad
alterare in modo spesso determinante il corretto funzionamento delle
istituzioni, secondo un
progetto
che, per usare l'espressione del commissario Formica, mirava allo snervamento
della
democrazia.
Il suo sviluppo ha accompagnato momenti di centrale rilievo nella nostra storia
recente,
contrassegnandone le tormentate vicende con una presenza della cui estensione
ed
incisività
questa relazione perviene a dare testimonianza sicura, ma non conoscenza
completa ed
esauriente.
Il punto di approdo di questa vicenda è segnato dalla legge con la quale il
Parlamento
ha deciso,
con tempestivo provvedimento, lo scioglimento dell'organizzazione e dalla
successiva
legge con
la quale è stata creata questa Commissione d'inchiesta. La successione di
questi
provvedimenti
ha chiarito oltre ogni verosimile dubbio, che compito di questa Commissione non
era quello
di emettere un giudizio, perché tale giudizio era già stato formulato dal
Parlamento che
nella sua
sovrana responsabilità aveva decretato che per consimile organizzazione non vi
era
posto
legittimo nel nostro ordinamento. A questo giudizio la Commissione si è
riportata,
intendendo
come suo compito principale fosse quello di studiare e di analizzare il,
fenomeno non
al fine di
suffragare a posteriori un giudizio già emesso, procedura questa, allora,
invero
aberrante,
ma quello di portare la propria vigile attenzione sul passato affinché dalla
sua
conoscenza
si traessero le ragioni onde fenomeni analoghi non abbiano a ripetersi nel
futuro. In
questo
senso i lavori della Commissione e la sua stessa relazione conclusiva vanno
letti come la
ricerca di
un ragionato patrimonio conoscitivo ed interpretativo che, muovendo da una
esperienza
concreta,
consenta di meglio comprendere i problemi della nostra democrazia al fine di
consentirne
il libero sviluppo. Problemi, sia detto a fugare ogni inutile e a volte
interessato
pessimismo,
di crescita e di maturazione, come ha affermato il Commissario Ruffilli, che
sono
testimonianza
essi stessi della vitalità del sistema democratico e della qua intatta capacità
di
determinare
il proprio futuro.
Queste
considerazioni ci inducono a rilevare, secondo lo spunto emerso in Commissione,
come il
dibattito
politico nel Paese si sia da ultimo incentrato, con significativa
contemporaneità
all'esplodere
di questa vicenda, su due temi che le forze politiche hanno individuato come di
preminente
rilievo in questo momento storico: la questione morale ed il problema della
riforma
delle istituzioni.
Temi
questi di eminente rilievo politico, il primo non meno che il secondo, perché
essi vertono sul
ruolo che
l'ortodossia dei comportamenti individuali e la compiuta capacità delle
istituzioni a dare
risposta
ai problemi della realtà sociale rivestono ai finì di un ordinato procedere
della vita
democratica.
In questo ordine di argomentazioni e di proposte il lavoro della Commissione e
le
sue
conclusioni possono utilmente trovare il modo di inserirsi. L'esperienza delle
deviazioni nel
corretto
uso degli istituti, spesso secondo forme inusitate, e nei comportamenti di
soggetti investiti
di alte
responsabilità - basti qui ricordare il triste quadro che emerge dal fascicolo
M.FO.BIALI -
mostra sul
terreno concreto della realtà storica la stretta interrelazione esistente tra
una compiuta
deontologia
dei comportamenti individuali e il funzionamento ordinato degli istituti. Chi
voglia
dunque
affrontare questi temi evitando di cadere in considerazioni di retorico
moralismo o di
astratta
ingegneria costituzionale, potrà trovare nel lavoro della Commissione ampi
spunti di
meditazione
e l'invito a ricordare che le istituzioni si identificano, prima ancora che nei
princìpi
scritti e
nelle perfettibili costruzioni normative, negli uomini che in esse vivono ed
operano e che
ad esse
danno concreto valore ed efficacia. Soccorre a questo proposito e nel quadro
delle
considerazioni
sviluppate l'argomento della compiuta responsabilizzazione dei comportamenti
individuali
emerso dal dibattito in Commissione, riportato ai massimi vertici della
dirigenza degli
apparati e
del potere politico che ad essi è preposto, come elemento imprescindibile di
garanzia
politica
al fine di un corretto funzionamento del sistema.
Le
conclusioni alle quali la Commissione parlamentare di inchiesta è pervenuta al
termine dei
propri
lavori muovendo dalla legge di scioglimento della Loggia massonica Propaganda
2,
mostrano,
in relazione ai quesiti posti dal Parlamento nell'articolo I della legge
istitutiva della
Commissione,
che tale organizzazione, per le connivenze stabilite in ogni direzione e. ad
ogni
livello e
per le attività poste in essere, ha costituito motivo di pericolo per la
compiuta
realizzazione
del sistema democratico. La presente relazione è in grado di fornire una
documentata
ricostruzione del fenomeno ed una attendibile spiegazione delle sue origini,
della
sua
struttura e delle sue finalità,, tale da consentire al Parlamento una ragionata
meditazione in
ordine ai
problemi dell'ordinamento democratico e delle misure da adottare a difesa della
sua
conservazione
e del suo progresso. Accanto a queste conclusioni la Commissione non ha mancato
di
sottolineare gli interrogativi di non lieve momento che rimangono tuttora aperti:
nodi insoluti il
cui
scioglimento potrà semmai arricchire i risultati ai quali si è pervenuti, nelle
loro linee
fondamentali,
ma difficilmente pervenire a ribaltarne in modo determinante il profilo
politico
essenziale.
Per tali
motivi la Commissione, assolvendo il mandato affidatole, consegna la sua
relazione
conclusiva,
nel sereno convincimento che questo documento, così come il libero esame e
l'aperta
discussione
che su di esso il Parlamento e i cittadini intenderanno svolgere, non potranno
che
porsi al
servizio dell'interesse primario della democrazia e della Nazione.
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